종묘 앞 세운4구역 고층 재개발 갈등과 유네스코 경고

2022년 4월 서울시장으로 복귀한 오세훈 시장은 세운상가를 방문해 종묘 앞에서 퇴계로까지 이어지는 세운재정비촉진지구를 '녹지생태도심 재창조 전략'의 핵심 사업지로 선정하며 개발 방향을 급격히 수정했다. 이 전략은 기부채납을 전제로 건물의 용적률과 높이 제한을 대폭 완화해 녹지와 공공시설을 확보하겠다는 구상이었다. 이에 따라 세운4구역도 최대 145m에 이르는 고층 건물 배치가 가능한 형태로 계획이 재편됐다. 이는 기존에 종묘 등 문화유산 경관 보호를 위해 낮게 유지되던 고도 제한을 크게 완화하는 것이어서 시작 단계부터 논란의 소지를 안고 있었다. 이후 이 계획은 서울시와 중앙정부·문화유산 당국 간 수년에 걸친 갈등의 출발점이 됐다.

2024년 11월 6일 대법원은 서울시의회가 세운지구 일대의 고도제한 조례를 자체적으로 삭제한 조치가 적법하다고 판단했다. 이 판결로 세운4구역에 대한 높이 규제 완화를 막아온 법적 장치가 사실상 무력화되면서 고층 재개발을 저지해온 근거가 흔들리게 됐다. 문화유산 보호 단체와 전문가들은 이번 판결이 종묘 앞 경관 보호에 중대한 위협이 될 수 있다고 우려했다. 반면 서울시와 사업 시행 측은 판결을 근거로 개발 계획을 예정대로 추진하겠다는 입장을 밝혔다. 이 판결을 계기로 서울시와 중앙정부 문화유산 당국 간의 갈등이 본격적으로 표면화됐다.

대법원 판결 직후인 2024년 11월 7일 문화체육관광부 장관은 종묘를 찾아 긴급 기자회견을 열고 세운4구역 고층 개발 계획에 강하게 반발했다. 장관은 종묘의 세계유산적 가치를 훼손할 수 있는 개발은 어떤 수단을 동원해서라도 막겠다고 밝히며 정부 차원의 강경 대응을 예고했다. 이는 중앙정부가 서울시의 도시계획 결정에 정면으로 제동을 건 이례적인 장면으로 받아들여졌다. 문화유산 보호와 도시개발이라는 가치가 정면충돌하는 구도가 이때부터 뚜렷해졌다. 이후 정부와 서울시 사이의 공방은 장기전 양상으로 접어들었다.

2024년 11월 10일 국무총리가 직접 종묘를 찾아 세운4구역 개발 논란에 대한 정부 입장을 재차 강조했다. 총리는 K관광이 부흥하는 시점에서 자칫 문화와 경제, 미래를 모두 망칠 수 있는 근시안적 단견이라며 대법원 판결과 서울시의 개발 강행 움직임을 강하게 비판했다. 정부 고위 인사가 잇따라 현장을 찾아 반대 목소리를 내면서 이 사안은 단순한 지역 개발 논란을 넘어 정부와 서울시 간 정면 대결 구도로 확산했다. 서울시는 그러나 기존 계획을 철회할 뜻이 없음을 시사하며 입장 차를 좁히지 못했다. 이로써 갈등은 해를 넘겨서도 해소되지 않은 채 장기화됐다.

2025년 11월 21일 보도에 따르면 세운4구역 개발을 둘러싼 갈등은 서울시와 국가유산청, 그리고 유네스코까지 얽힌 3자 구도로 심화됐다. 유네스코 세계유산센터는 종묘 인근의 고층 개발이 세계유산 경관에 미치는 영향을 우려하며 서울시와 정부에 지속적으로 문제를 제기해온 것으로 확인됐다. 국가유산청은 세운4구역 사업이 매장유산 관련 법령과 세계유산 보호 원칙에 저촉될 소지가 있다고 판단해 서울시를 압박했다. 서울시는 그러나 도시계획 권한은 지자체에 있다는 입장을 고수하며 사업을 강행할 뜻을 굽히지 않았다. 갈등이 국제기구까지 개입하는 사안으로 확대되면서 종묘의 세계유산 지위 자체가 위협받을 수 있다는 우려가 커졌다.

2026년 3월 16일 국가유산청은 세운4구역 재개발 사업 시행자인 서울주택도시공사(SH)를 매장유산법 위반 혐의로 경찰에 형사고발했다. 같은 시기 유네스코 세계유산센터는 세계유산영향평가(HIA) 이행을 요구하는 세 번째 강경 서한을 국가유산청에 보내며 압박 수위를 높였다. 유네스코는 서울시가 두 차례의 권고에도 불구하고 개발을 강행할 경우 종묘의 세계유산 지위에 매우 부정적인 영향이 있을 수 있다고 경고했다. 이는 국내 행정기관 간 갈등을 넘어 국제기구가 공식적으로 개입하는 단계로 사태가 격화됐음을 보여줬다. 문화유산 전문가들은 국제사회의 신뢰도 문제로까지 번질 수 있다고 우려했다.

2026년 5월 14일 세운4구역 주민들은 국가유산청을 찾아 세계유산영향평가 절차를 중단해 달라고 촉구하는 집회를 열었다. 주민들은 오랜 기간 지연된 재개발 사업으로 인해 낙후된 주거 환경과 재산권 침해를 감내해왔다며 문화유산 보호 논리에 밀려 개발이 무기한 미뤄지는 데 대한 불만을 터뜨렸다. 이는 문화유산 보호를 요구하는 국가유산청·유네스코와, 정비사업 진행을 바라는 지역 주민들 사이에 또 다른 층위의 갈등이 존재함을 보여줬다. 주민들은 실질적인 대안 없이 사업만 중단되는 상황에 대해 강하게 반발했다. 이로써 갈등 구도는 서울시·국가유산청·유네스코·지역주민이 얽힌 다면적 분쟁으로 확대됐다.

2026년 7월 8일 국가유산청은 세운4구역 고층 재개발 계획을 저지하기 위해 국토교통부 장관의 직권취소 절차에 착수한다고 밝혔다. 핵심 쟁점은 건축물 높이 상향으로, 종로변 건축물은 54.3m에서 98.7m로, 청계천변은 71.8m에서 141.9m로 대폭 늘어나는 변경안이었다. 국가유산청은 이러한 변경안이 종묘의 역사문화경관을 심각하게 훼손할 수 있다고 판단해 강경 대응에 나섰다고 설명했다. 국토부 장관이 실제로 직권취소를 행사할 경우 사업은 실질적으로 중단될 상황에 놓이게 됐다. 유네스코의 세계유산 지위 취소 경고까지 겹치면서 정부 차원의 개입 수위가 최고조에 달했다.

2026년 7월 21일 국가유산청은 서울시에 세운4구역 재개발 사업 승인을 취소하도록 시정명령을 내려달라고 재차 요청하는 공문을 발송했다. 국가유산청은 종로구청장에게 사업시행계획변경인가를 취소하도록 시정명령을 내리고 그날까지 회신해 달라고 요구했으며, 기한 내 조치가 이뤄지지 않으면 국토교통부 등 주무부처 장관에게 직권취소를 요청하겠다는 방침을 밝혔다. 그러나 서울시는 국가유산청과 의견 차이가 있다며 요구를 다시 거절했다. 서울시 관계자는 국가유산청이 법적으로 시정명령을 내릴 권한이 없다고 판단한다는 입장을 밝혔다. 이는 지난 6월 첫 요청에 이은 두 번째 거절로, 양측의 갈등이 해를 넘겨서도 좀처럼 해소되지 않고 있음을 보여줬다.